狮扑体育注册文章编号:1005-15972001)05-0085-051949-1954年中央人民政府组织机构设置及其变化当代中国研究所,北京,100009)摘要:1949-1954是中央人民政府建立与完善的重要历史时期。这一时期,国家采取的议行合一0的政府体制,即中央人民政府不但是国家最高行政机关,又是国家最高权力机关。它与1954年后的历届中央政府在组织职能方面有许多不同。/议行合一0的政府体制不采用内阁负责制。其间,中央人民政府组织机构还作了几次调整。在第一届全国人民代表大会召开中央人民政府的组织系统和运作方式,都与建立时有很大不同。关键词:中央人民政府;政府体制;组织机构;调整;变化中图分类号:K27文献标识码:1949-1954是中央人民政府建立与逐步完善的重要历史时期。这个时期的中央人民政府,1954年召开全国人民代表大会后的历届中央政府,无论在体制还是组织机构等方面,都存在着很大区别。议行合一0的政府体制共同纲领时期的中央人民政府,与以后历届政府在体制上的最大不同,是实行行合一0制。1954年第一届全国人民代表大会召开以后,国家一直采取最高立法权与行政权分离的政治体制,即以全国人民代表大会为最高权力机关,而以中央人民政府为最高行政机关。

但是,共同纲领时期,国家却采取了议行合一0的政府体制,即中央人民政府不但是国家最高行政机关中央人民政府新闻总署,又是国家最高权力机关。议行合一0体制,原为华北人民政府所采用。华北人民政府成立于1948其架构是:设华北人民政府委员会,为当时华北地区最高权力机关,同时下设部、会、16个单位,为综理华北政务的最高行政机关。1949年中央人民政府在华北人民政府的基础上组建后,也沿袭了议行合一0体制:以中央人民政府委员会立法,并通过下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署分掌国家最高行政、军事、司法、检察各项职这里需要指出,中央人民政府建立之国家最高权力0的职能这一点,往往被人忽略。目前有一种流行的说法认为,1954年第一届全国人民代表大公召开以前,以中国人民政治协商会议第一5华北人民政府组织大纲6,华北,油印本,1948这个时期内,因尚未召开全国人民代表大会,共同纲领作为临时宪法,史称共同纲领0时期。党的文献DANGDEWENXIAN次全体会议代行国家最高权力职权。此说并不准确。这种说法,实际是片面摘取和理解5共同纲领6中的一段话,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。

狮扑体育注册0但是,这段话的全文却是这由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。0显然,对这段话正确的理解应当是中央人民政府新闻总署,在全国人民代表大会召开以以中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权,但在通过了中央人民政府组织法,选举出中央人民政府委员会即将国家最高权力移交给了后者。董必武曾对此作过明确说明:中国人民政治协商会议的全体会议虽然选举出中央人民政府委员会,但在中央人民政府委员会选出之在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关,是中央人民政府委员全国委员会0二者原本有原则区别。前者在历史上仅召开过一次,代表0,提出的议案为决议案0;后者每年召开一次,参加者称建议案0。现在通常所说的某届全国政协,实际是指这一届政协的全国委员会0。其性质自成立之日起就是国家政权之外各党派、各人民团体的从来没有代行过国家最高权力。而全国政协的全体会议0,虽然5中国人民政治协商会议组织法6中规定每三年召开一次,却并未实行。因此,政协全体会议在第一届政协召开第一次会议选出中央人民政府委员会后,实际再未代行过国家最高权力的职能。

可见,1954年第一届全国人民代表大会召开以前的国家最高权力机关,应是中国人民政治协商会议第一次全体会议及其选举产生的中央人民政府委员会。共同纲领时期,中央人民政府因采取与1954年后的历届中央政府在组织职能方面,又有以下不同:一、1954年全国人民代表大会召开以国务院)即中央人民政府,政府体制中,内阁政务院)仅是中央人民政府整个组织系统中的一个组成部分,性质是身并不能构成中央政府。有些论著把政务院误为建国初期国家最高行政机关0,显然混淆了政务院与国务院之间的重要差别。议行合一0体制中,中央人民政府主席0一职与1954年后所设国家主席0性质不同。前者为实权实责,权力集后者则是虚位制的国家元首。****在审定5共同纲领草案6时特加入一条明确规国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间中央人民政党的文献20015中华人民共和国中央人民政府组织法6,5中共中央文件选集6,第18中共中央党校出版社1992见1954年9月20日通过的中央文献出版社1993年11第520页。5关于人民政协的几个问题6,5周恩来统一战线文选6,人民出版社1984年12月版,第1425中华人民共和国中央人民政府组织法草拟经过及其基本内容6,5董必武选集6,人民出版社19855中国人民政治协商会议共同纲领6,5中共中央文件选集6,第18册,中共中央党校出版社1992年10党的文献DANGDEWENXIAN府为行使国家政权的最高机关。

狮扑体育注册

0而在中央人民政府委员会闭会期间,中央人民政府主席即为国家最高行政领导。周恩来对此明确指出:中央人民政府委员会,它是经民主方式产生而对工作的经常领导,又是集中在由民主方式产生出来的主席身上。主席下面的组首先是政务院,其他还有人民革命军事委员会,最高人民法院和最高人民检察议行合一0的政府体制不采用内阁负责制。前已指出,在这一体制中,国家最高行政机关并非内阁而是中央人民政府,内阁须接受中央人民政府主席的直接领导。因此,这一体制中内阁与政府各部门的关又与后来国务院与政府各部门的关系有所不同。19545中华人民共和国宪法6明确规定:国务院统一领导各部和各委员会的工作。但是,19495中央人民政府组织法6的有关规定,却对政务院与所属政府各部门的关系不提领导,而将其确定为:联系、统一并指导各委、部、会、院、署、行及所属其他机关的相互关系、内部组织和一般工作。0董必武在解释中央人民政府组成时确实讲过:一方面受政务院的领导,另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导。这里所说的领导,应主要是指实际业务工作方面。二、1949-1952年中央人民政府行政系统机构的创建中央人民政府初建时,行政机构设置及职能如下:一、中央人民政府,是在中央人民政府主席领导下,由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署几部分共同组成; 二、中央人民政府委员会中央人民政府新闻总署, 为国家最高 权力机构; 政务院, 为国家政务的最高执行 机关; 人民革命军事委员会, 为国家军事最 高统辖机关; 最高人民法院和最高人民检察 分别为国家最高审判机关和国家最高检察机关; 三、中央人民政府共设 34 个指导委员会,即财政经济委员会 文教委0)和政治法律委员会 对政府下属各部门工作进行经常领导。

狮扑体育注册指导委员会在政务院中列为一级, 委员 会主任分别由政务院副总理担任。 四、中央人民政府将全国划分为华北、华东、东北、中南、西北、西南 既是地方最高一级政权机关,又是政 1949-1954 年中央人民政府组织机构设置及其变化 指导委员会的具体分工为:一、政法委指导5 个部门: 内务部、公安部、司法 部、法制委员会和民族事务委员会; 二、中财委指导16 个部门: 财政部、贸易部、重工 业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业 部、铁道部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动 部、人民银行和海关总署; 三、文教委指导6 个部门: 文化部、教育部、卫生 部、科学院、新闻总署和出版总署; 另外, 人民检察委员 会无下属部门。外交部、华侨事务委员会和情报总署直属 政务院, 由政务院总理直接领导。 5董必武选集6,人民出版社1985 248页。5中共中央文件选集6中央人民政府新闻总署, 中共中央党校出版社1992 年10 中央文献出版社1993 年11 第717页。5周恩来统一战线文选6, 人民出版社1984 年12 中共中央党校出版社1992 年10 党的文献DANG DE WENXIAN 务院领导地方政府的代表机关。

在以上政府系统中,核心的机构是政务 院。政务院虽与后来的国务院同属政府内 但是,除了在体制上政务院并非 国家最高行政机关0 这一点与国务院不同之外中央人民政府新闻总署, 两者在职能和组成方式等方面也存在很大区 国务院0,并在所属行政部门 国防部0;二、政务院的组成方式与后来的国务院 不同。国务院是由总理、副总理以及政府各 部部长、各委员会主任、秘书长共同组 理、副总理、政务委员和秘书长组成。因政务院初建时所属 34 的领导人并非全是政务委员,所以政务院实 际仅由其中的21 人组成, 最初成员分别是: 政务院总理周恩来; 政务院副总理董必 武、陈云、郭沫若、黄炎培; 政务委员谭平 山、谢觉哉、罗瑞卿、薄一波、曾山、滕代 政务院秘书长李维汉。以后, 政务院组成人员略有增加, 1950 李富春为政务委员,1953 ****为政务院副总理,同年又以****代 理政务院秘书长。政务院组成人员增至 24 政务会议0进行。/ 中央人民政府 委员会会议0 的职能主要是立法和处理重大 国务, 每两月召开一次, 由中央人民政府主 席、副主席、秘书长和政府委员组成。中央 人民政府主席主持政府委员会会议, 会议议 程大体为: 一、听取报告 二、通过国家财政预算和重要法令、通则、条例, 以及批准与外国签订的条约、协 定、协议书等; 三、任命和批准任命事项。

狮扑体育注册 关于中央人民政府委员会会议情况, 一点值得注意:中央人民政府委员虽有 56 但其中十几位委员因在1953年以前分 别担任各大行政区、省人民政府的领导或其 他原因, 无法经常赴京到会, 因此据不完全 统计, 这个时期每次召开中央人民政府委员 会会议时, 实际与会的委员只有40 位左右。 另外, 次会议以后,有关人士始得列 次会议的列席者,仅为即将担任驻苏 大使的王稼祥一人; 次会议,列席者扩 大至政府各部副部长一级共149 后来还曾进一步扩大至在京的政协委员、工商界、 文化界人士多达200 多人。因此, 中央人民 政府委员会无法对中央人民政府进行经常领 这种领导只能集中由中央人民政府主席进行。 中央人民政府在政府委员会闭会期间, 由中央人民政府主席对下属政务院、人民革 命军事委员会、最高人民法院和最高人民检 党的文献2001 中央文献出版社1993 年11 第520页。需要说明, 在中央人民政府建立时的行政系统 政务院虽与各大行政区人民政府或军政委员会平行,但在实际运作中, 中央人民政府对于各大区人民政府或军 政委员会的领导, 却主要通过政务院进行。5大行政区人 民政府组织条例6 明确规定: 各大行政区人民政府和军政 委员会分别由政务院提请中央人民政府委员会任命组成。

狮扑体育注册 各大行政区人民政府或军政委员会对于主管范围内的重要 工作, 须于处理后报告政务院; 对于有全国影响的工作, 须事先向政务院请示, 事后报告。( 5大行政区人民政府组织通则6, 5中央人民政府法令汇编6, 法律出版社1982 这个时期,内蒙 古自治区政府亦直属中央人民政府领导, 但不属于大行政 党的文献DANG DE WENXIAN 察署进行经常领导。主席通过政务院处理国 家政务, 而政务院的工作运转, 又主要通过 政务会议0进行。政务会议由政务院总理、 副总理、秘书长和政务委员组成, 每周召开 一次。政务院总理主持政务会议, 议程主要 一、处理政务和决定政策,以及研究落 实中央人民政府主席交办的任务; 二、听取、批准所属各部门和各省人民 政府的工作报告 三、任命和批准任命。政务会议如扩大至有各委、部、会、 院、署、行的主要负责人参加, 政务院扩大会议0, 讨论一般政策, 报告工作。扩 大会议可作决定, 但须报请政务会议批准。 如遇到国家重大军政司法等问题, 政务院则 与人民革命军事委员会、最高人民法院、最 高人民检察署召开联席会议, 联合发布有关 法令和决定。 期要目陈威访谈录: 学习****同志致中央党史研 相约建党0之我见 萧超然)中国共产党成立前夜的苏俄密使 李玉贞)共商建国大计的重要会议 李永昌)杨明斋在苏联的最后岁月 期要目李君如访谈录: 以改革的精神加强 执政党建设 杨尚昆回忆录:关于 二十八个半布尔什维克0 问题 六十年代美国试图扼杀中国核计划揭密 李向前)有始无终的东京远东国际大审判 金光群)一九七五年党组织整顿的前前后后 中央考察团0在陕西苏区纪实 1949-1954 年中央人民政府组织机构设置及其变化 政务院与最高人民法院、最高人民检察署联署命令、决定时, 皆以 政务院、最高人民检察署0 次序排列, 而当政务院与人民革命 军事委员会联署时, 次序改为 人民革命军事委员会、政务院0。但这未必表明人民革命军事委员会的地位在政务 院之上, 主要是人民革命军事委员会主席由中央人民政府 主席担任之故。周恩来曾就政务院在政府中的地位指出: 中央人民政府主席下面的组织, 首先是政务院。 党的文献 DANG DE WENXIAN